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摘要：安徽省1999、2000年的費(fèi)稅改革取得了顯著的成效，達(dá)到了預(yù)定的減負(fù)目標(biāo)，初步規(guī)范了政府與農(nóng)民之間的分配關(guān)系。然而，稅費(fèi)改革后中國財(cái)政體制和農(nóng)業(yè)稅的深層問題也逐漸暴露。鄉(xiāng)縣財(cái)政困難，存在農(nóng)民負(fù)擔(dān)“反彈”的可能?，F(xiàn)存農(nóng)業(yè)稅收制度阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也無法解決公平問題。這表明必須建立現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)稅收體系，即“土地使用稅+增值稅+所得稅”體系，進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)稅改革。

關(guān)鍵詞：稅費(fèi)改革；農(nóng)業(yè)稅；農(nóng)民負(fù)擔(dān)

安徽省是我國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省。為了了解改革效果，在安徽省財(cái)政廳支持下，我們于2001年8月26日到9月3日，對農(nóng)村稅費(fèi)改革作了專題調(diào)查。調(diào)研期間，我們先后到淮北的穎上、五河、以及皖南的歙縣，召開了6次座談會(huì)，參加的有農(nóng)稅、農(nóng)財(cái)、農(nóng)業(yè)、預(yù)算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、政策研究專家以及部分多年從事農(nóng)村工作的老同志等，查閱了有關(guān)資料?；窘Y(jié)論為：一是安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革成效顯著，達(dá)到了中央預(yù)定的減負(fù)目標(biāo)，也為“入世”后農(nóng)業(yè)政策全面調(diào)整奠定了基礎(chǔ)；二是隨著稅費(fèi)改革的實(shí)施，中國財(cái)政體制和農(nóng)業(yè)稅收固有缺陷也逐漸暴露，這些問題急待解決。

一、安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施情況

安徽省面積有13.9萬平方公里，在全省6000多萬人口中，80％為農(nóng)業(yè)人口，是典型的農(nóng)業(yè)大省。該省很早就開始了稅費(fèi)改革試點(diǎn)。1994年，安徽省阜陽市各縣（市）先后采取了“稅費(fèi)合并、統(tǒng)一征收”，但它們將“三提五統(tǒng)”等費(fèi)與農(nóng)業(yè)稅合并后按人頭分?jǐn)?，形成了事?shí)上的“人頭稅”，這一做法農(nóng)民反應(yīng)強(qiáng)烈，抵觸很大。1998年，五河縣按照“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”模式進(jìn)行了試點(diǎn)。1999年，在財(cái)政部指導(dǎo)下，在4個(gè)縣開展了以“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、改革村提留、調(diào)整農(nóng)業(yè)稅”為主的改革試點(diǎn)。2000年，安徽省委、省政府在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院7號文件，在全省范圍內(nèi)展開了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。

安徽省在制定方案時(shí)明確了稅費(fèi)改革為“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”，即取消按農(nóng)民上年人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)；取消農(nóng)村教育集資等向農(nóng)民征收的行政性收費(fèi)和政府性基金；取消屠宰稅；逐步減少農(nóng)民的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收和使用辦法。

調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策的內(nèi)容：1.調(diào)整計(jì)稅面積，計(jì)稅面積按二輪承包合同面積為依據(jù)；2.調(diào)整計(jì)稅常年產(chǎn)量，計(jì)稅常年產(chǎn)量以1993年到1997年5年間各縣的平均單產(chǎn)為依據(jù)；3.實(shí)行地區(qū)差別稅率，全省最高不超過7％；4.改實(shí)物征收為統(tǒng)一折成代金，計(jì)稅糧價(jià)由省政府統(tǒng)一確定，分南、北兩片。北片6個(gè)市以小麥為結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，2000年每百斤61元，南片11個(gè)地市以水稻為結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，每百斤57元；5.改革結(jié)算方式，由村結(jié)算改為按戶結(jié)算，個(gè)人申報(bào)。

調(diào)整農(nóng)特稅的主要內(nèi)容有：1.調(diào)整農(nóng)特稅率。農(nóng)特稅稅率按照略高于農(nóng)業(yè)稅的原則由省府重新確定。2.調(diào)整征收方式。除煙草外，將農(nóng)特產(chǎn)品由生產(chǎn)和收購兩個(gè)環(huán)節(jié)征收的改由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，以利于農(nóng)產(chǎn)品流通。

將村提留改為農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)特稅附加，與兩稅合并征收，分別入庫。農(nóng)業(yè)稅附加為正稅的20％，農(nóng)特稅附加原則上為正稅的10％。村提留只能用于村干部工資、五保戶供養(yǎng)、村行政辦公經(jīng)費(fèi)等三項(xiàng)開支。村集體公益性和建設(shè)性支出“一事一議”，不再固定向農(nóng)民收取。

為合理確定農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平，安徽省還規(guī)定了三條硬性措施：1.嚴(yán)格以二輪承包合同面積為農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅依據(jù)；2.各縣的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平以1997年實(shí)際數(shù)為上限，不得突破；3.到村、到戶的農(nóng)業(yè)稅率最高不得超過7％，附加率不得超過20％；農(nóng)特稅稅率應(yīng)嚴(yán)格按省政府規(guī)定執(zhí)行。從實(shí)際執(zhí)行情況來看，全省農(nóng)業(yè)稅稅率平均為6.96％，附加率平均為19.9％；農(nóng)特稅率平均為12.64％。為了保證稅費(fèi)改革的順利實(shí)施，安徽省還制定了十幾項(xiàng)配套改革措施。

經(jīng)過各級政府努力，2000年這一改革已到位，并按新標(biāo)準(zhǔn)征稅。

二、安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的主要成效

安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革目標(biāo)明確，省委和省政府重視，采取措施得當(dāng)，因而稅費(fèi)改革進(jìn)展順利，效果明顯。

（一）減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力

從總量上來看，改革后的全省農(nóng)民總稅負(fù)為37.6億元，比改革前同口徑49.3億元，減少了11.7億元，減幅為23.6％；加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少31％，人均負(fù)擔(dān)由109.4元，減少到75.5元，減少了33.9元。同時(shí)，省政府一次性取消各種收費(fèi)、集資、政府性基金和達(dá)標(biāo)項(xiàng)目50種，初步堵住了農(nóng)民稱之為“無底洞”的“三亂”，減負(fù)效果明顯。

在目前，我國農(nóng)民增收渠道不多。農(nóng)產(chǎn)品存在著結(jié)構(gòu)性過剩，價(jià)格下跌，農(nóng)民外出務(wù)工困難的情況下，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)起到了休養(yǎng)生息、保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的作用。

（二）初步規(guī)范了政府與農(nóng)民之間的分配關(guān)系

改革前，在分配上政府與農(nóng)民的矛盾集中在鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等行政性收費(fèi)上。

1.“三提五統(tǒng)”等是的內(nèi)部分配形式。在撤消，實(shí)行家庭經(jīng)營承包制后，義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練等家庭以外的事務(wù)屬于公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)，而“三提五統(tǒng)”卻將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。比起城市居民來，這是額外負(fù)擔(dān)，而且負(fù)擔(dān)沉重。

2.“三提五統(tǒng)”收費(fèi)背離了受益原則，是按人分?jǐn)偟摹叭祟^稅”。人頭稅是一種按人分?jǐn)?，具有累退性性質(zhì)，窮人負(fù)擔(dān)高于富人的稅收，在中國歷史上自清朝雍正2年“攤丁人地”后已經(jīng)絕跡。英國撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)為籌措地方資金，1990年議會(huì)曾通過人頭稅法案，結(jié)果以失敗告終并導(dǎo)致她1991年下臺(tái)。因此，“三提五統(tǒng)”收費(fèi)是歷史倒退，它的分?jǐn)偡绞綐O不公平。

3.雖然國家規(guī)定“三提五統(tǒng)”等收費(fèi)負(fù)擔(dān)不得超過農(nóng)民上年總收入的5％，但“總收入”是一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)，人為提高總收入既可顯示鄉(xiāng)村干部“政績”，又可獲得更多收費(fèi)，因而存在著高估農(nóng)民收入的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。正是由于這類收費(fèi)是事后、被動(dòng)的，不具有固定性，農(nóng)民額外的、被動(dòng)接受，負(fù)擔(dān)年年攀升，因而農(nóng)民將矛頭集中在農(nóng)村收費(fèi)上是有道理的。

這次改革，在適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)稅收的同時(shí)取消了一切行政性收費(fèi)，簡便、清楚，且順應(yīng)了歷史潮流。同時(shí)稅收附加還為村級行政籌措了適量資金，堵住了“無底洞”（各種攤派）。稅收的穩(wěn)定性也使農(nóng)民心中有了底，給了農(nóng)民一個(gè)明白。稅費(fèi)改革增強(qiáng)了農(nóng)民的依法納稅意識，欠稅和惡性抗稅案件明顯減少。許多地方出現(xiàn)了多年未見的農(nóng)民排隊(duì)繳稅的可喜現(xiàn)象。

（三）帶動(dòng)了農(nóng)村基層政權(quán)職能轉(zhuǎn)變，改善了干群關(guān)系

稅費(fèi)改革推動(dòng)了機(jī)構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、財(cái)政入不敷出的重要原因。稅費(fèi)改革后事實(shí)上的收支缺口，而“向農(nóng)民伸手”又行不通，這就迫使縣鄉(xiāng)政府走“減人、減事、減支”之路。為了適應(yīng)這一要求，安徽省委、省政府決定在市縣機(jī)構(gòu)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革先行一步。一些縣為克服財(cái)政困難，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，行政人員精減達(dá)到50％。目前，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)基本完成，精簡分流工作初見成效。

稅費(fèi)改革也推動(dòng)了基層政權(quán)職能轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)下，政府是向社會(huì)提供公共服務(wù)，辦哪些企業(yè)、個(gè)人家庭想辦而無力辦、辦不了的公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)。然而在過去，從農(nóng)業(yè)稅收、“三提五統(tǒng)”，到教育費(fèi)集資等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一年到頭忙于派款催糧，不合理攤派加上征收方式的強(qiáng)迫性，而攤派款項(xiàng)又沒有嚴(yán)格的手續(xù)憑證，農(nóng)民極不信任。這就形成與農(nóng)民尖銳對立。加上一些人貪污腐敗，敗壞了黨風(fēng)政風(fēng)。改革中取消了形形色色收費(fèi)做到了“一種稅，一口清”。稅款由個(gè)人申報(bào)，不再經(jīng)干部代收，加上征收機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，這些做法，既規(guī)范了征納關(guān)系，減少了擾民，又從源頭上制止不正之風(fēng)的滋生蔓延，也將鄉(xiāng)村干部從催款催糧中解脫出來，給了鄉(xiāng)村干部一個(gè)“清白”。

三、安徽省改革試點(diǎn)中提出的深層問題

在肯定安徽稅費(fèi)改革成績的同時(shí)，我們也看到了一些深層問題。過去它們?yōu)椤皝y收費(fèi)”所掩蓋，稅費(fèi)改革后則充分暴露出來了。我們相信，從全國來說，這些問題也具有典型意義。

（一）縣、鄉(xiāng)財(cái)政平衡困難，存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)“反彈”可能

就規(guī)范政府行為、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的來說，安徽省這次改革目標(biāo)已基本達(dá)到。但由于改革未涉及縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難深化這一深層問題，存在著收費(fèi)“反彈”可能。

1.縣級財(cái)政基礎(chǔ)薄弱，消化能力有限。無庸諱言，稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)也加重了政府，尤其是縣級政府負(fù)擔(dān)。因此，如何幫助縣級財(cái)政消化“缺口”是農(nóng)民負(fù)擔(dān)是否“反彈”的決定因素。然而，安徽省大多屬于純農(nóng)業(yè)縣，縣級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，加上多年積累的財(cái)政問題，基本不具備消化這一財(cái)政“缺口”能力。

穎上縣是黃淮海平原的重要產(chǎn)糧縣，人口為140多萬人，土地平坦，水利條件較好，歷史上最高的1999年糧食產(chǎn)量達(dá)到97萬噸。在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下該縣工業(yè)幾乎全軍覆沒，目前只有化肥廠還在生產(chǎn)，卻是虧損企業(yè)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2000年該縣1.6億元財(cái)政收入中來自農(nóng)業(yè)稅收的為8013萬元，大體占一半。在改革前，該縣將稅費(fèi)“捆”起來，按人頭攤派。改革后的畝稅負(fù)擔(dān)由上年的112元降至65.4元。按人均負(fù)擔(dān)計(jì)算由1999年的136元降到2000年的75.3元，下降了44.6％，相應(yīng)減少財(cái)政收入4479萬元，如果包括村提留，則減少了8400萬元。該縣目前的供給人數(shù)為2.12萬人（含下崗分流人員3000多人），人均支出不足1萬元。即使稅費(fèi)改革前，財(cái)政也相當(dāng)困難。稅費(fèi)改革后省財(cái)政增加補(bǔ)貼1500萬元，但由于多年積累的矛盾并未解決，為保政府運(yùn)轉(zhuǎn)，該縣將發(fā)工資前四項(xiàng)的范圍擴(kuò)大到所有行政事業(yè)單位，但仍有缺口。據(jù)計(jì)算，在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上有缺口為5000萬元。類似情況在安徽省不是少數(shù)。

2.農(nóng)業(yè)稅收缺乏彈性，減支措施難以見效。由于農(nóng)業(yè)稅收不能隨著農(nóng)業(yè)收入增加而增長，而縣鄉(xiāng)支出卻呈逐年增長，因而對純農(nóng)業(yè)縣來說，即使一時(shí)能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，隨著時(shí)間推移，收支矛盾終將突出起來。為了幫助安徽省消化財(cái)政缺口，中央財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付，增加了財(cái)政補(bǔ)助。但該省財(cái)政一直偏緊，補(bǔ)助后仍有缺口。為了克服財(cái)政困難，省政府下決心大幅度精減縣、鄉(xiāng)行政人員。但按中央規(guī)定，精減人員的工資3年內(nèi)仍由財(cái)政發(fā)放，因而減人并不減支。現(xiàn)在的情況是，一方面縣級政府財(cái)政困難不斷深化，因而有“收費(fèi)反彈”的可能。另一方面他們又擁有行政權(quán)力，即使不能增稅，也可向農(nóng)民收費(fèi)或變相收費(fèi)。因此，只要時(shí)機(jī)適當(dāng)就可能產(chǎn)生“收費(fèi)反彈”。

安徽省的財(cái)政困難是中部地區(qū)的一個(gè)縮影。其實(shí)質(zhì)上是“一切刀”的分稅制體制下農(nóng)業(yè)地區(qū)與工業(yè)地區(qū)的矛盾。中國中部地區(qū)的優(yōu)勢在農(nóng)業(yè)，解決中國未來吃飯問題的希望在中部。而農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政收入增長必然是緩慢的，因而財(cái)政困難深化有必然性。為此，區(qū)分東、中、西部優(yōu)勢，建設(shè)有利于發(fā)揮各自優(yōu)勢的財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度迫在眉睫。

（二）稅收負(fù)擔(dān)仍然偏重

農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)有兩個(gè)概念，一是指農(nóng)業(yè)稅收占農(nóng)業(yè)總收入的比重；二是指農(nóng)業(yè)稅收占農(nóng)業(yè)凈收入的比重（即按GDP口徑計(jì)算）。1980年代以來，隨著化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)膜等廣泛使用，農(nóng)本大大提高。因而我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)按GDP口徑來計(jì)算。

在這方面目前有兩種相互矛盾的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是按農(nóng)業(yè)總收入計(jì)算的農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)為3.55％，屬于偏輕。另一種觀點(diǎn)是安徽省縣、鄉(xiāng)干部反映農(nóng)民負(fù)擔(dān)偏重。為此，我們對該省統(tǒng)計(jì)資料作了分析。該省2000年的農(nóng)業(yè)總收入為1023.4億元。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)總額為37.9億元，負(fù)擔(dān)率為3.74％，但分母中含養(yǎng)殖業(yè)收入，而養(yǎng)殖業(yè)是不征農(nóng)業(yè)稅的，扣除養(yǎng)殖業(yè)后的農(nóng)業(yè)收入為620.7億元，實(shí)際負(fù)擔(dān)率為6.10％。按GDP口徑計(jì)算，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率為8.98％（見表1）。這與我們在五河縣調(diào)查的稅收負(fù)擔(dān)率10.2％基本一致。當(dāng)然，其他沒有稅改的省的農(nóng)民負(fù)擔(dān)可能還要重些。從歷史上看，即使明朝稅負(fù)最高的杭州和松江府的負(fù)擔(dān)率為10.5％。因而無論從那方面說，目前農(nóng)民的負(fù)擔(dān)都是重的。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)偏重是一個(gè)不爭的事實(shí)。這次改革，從中央到地方政府都盡了最大努力，因而責(zé)怪稅收是沒有道理的。我們認(rèn)為，這一問題的根本原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力偏低。其次是分?jǐn)偡绞讲缓侠?，即稅?fù)全部集中在種植業(yè)上，而占總收入近40％的養(yǎng)殖業(yè)卻不納稅。因而，如何公平地負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅收，這是一個(gè)不容忽視的問題。

總之，減負(fù)固然重要，但根本出路是增收。無論從農(nóng)民減負(fù)，還是加入WTO后農(nóng)業(yè)嚴(yán)峻形勢看，我們都要把農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效問題提高到基本農(nóng)業(yè)政策的高度來認(rèn)識。然而，中國農(nóng)業(yè)社會(huì)3000年歷史證明，小生產(chǎn)農(nóng)業(yè)至多解決農(nóng)民溫飽問題，致富是不可能的。

2.種植業(yè)凈收入是指按GDP口徑計(jì)算的農(nóng)業(yè)收入，公式為：農(nóng)業(yè)收入=種植業(yè)總收入*系數(shù)（0.68），這一系數(shù)是來自五河縣典型調(diào)查。

3.根據(jù)安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒，種植業(yè)收入占農(nóng)業(yè)收入（種植業(yè)收入+養(yǎng)殖業(yè)收入）的比重，1999年為62.18％，2000年為60.60％。

（三）稅費(fèi)改革也暴露出農(nóng)業(yè)稅收的制度性缺陷

稅費(fèi)改革解決了農(nóng)村亂收費(fèi)問題，也使農(nóng)業(yè)稅制與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要求不適應(yīng)矛盾“浮出水面”。這主要表現(xiàn)為：

1.“農(nóng)業(yè)兩稅”并存對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整起阻礙作用

農(nóng)業(yè)稅制是按照“種什么，繳什么稅”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路設(shè)計(jì)的，由“農(nóng)業(yè)兩稅”，即農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)特稅構(gòu)成。在市場經(jīng)濟(jì)下，這一稅制結(jié)構(gòu)與調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)要求存在著沖突。歙縣財(cái)政局反映，面對茶葉供過于求，有些農(nóng)民想毀去茶園改種其他作物，但對茶園征收農(nóng)特稅，而對耕地征農(nóng)業(yè)稅，且后者的負(fù)擔(dān)輕于前者，由于農(nóng)特稅已納入鄉(xiāng)財(cái)政基數(shù)，這就勢必因影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益而成為障礙。

隨著農(nóng)業(yè)市場化的深化，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)是經(jīng)常的事。農(nóng)業(yè)稅制的缺陷為：（1）價(jià)格競爭已經(jīng)使特產(chǎn)作物、糧棉作物的收益平均化，而農(nóng)業(yè)稅的特產(chǎn)作物稅負(fù)重于糧棉政策起“逆向調(diào)節(jié)”作用；（2）在整個(gè)農(nóng)業(yè)中，種植業(yè)處于基礎(chǔ)地位。養(yǎng)殖業(yè)不納稅，稅收全部集中于種植業(yè)的政策，顯然不利于鞏固種植業(yè)的基礎(chǔ)地位；（3）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會(huì)帶來“農(nóng)業(yè)兩稅”在征管上頻繁調(diào)整，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政穩(wěn)定。（4）即使從征管上看，農(nóng)業(yè)稅按戶征收必須有征收底冊一個(gè)鄉(xiāng)有上萬農(nóng)戶，建立征收底冊工作量本來就大，如果頻繁變更，不但工作量大，而且極易產(chǎn)生漏洞?？磥恚胺N什么，繳什么稅”的思路已經(jīng)行不通。

2.農(nóng)業(yè)稅制無法解決負(fù)擔(dān)不公平問題

公平負(fù)擔(dān)是指高收入者多負(fù)擔(dān)，低收入者少負(fù)擔(dān)。比起改革前的“人頭稅”來，新的農(nóng)業(yè)稅收按農(nóng)戶承包土地面積征稅是比較公平的。然而，畝稅額由省核定，全縣統(tǒng)一的做法卻忽視了一個(gè)重要因素一——級差地租的存在。級差地租是土地的水利、土地肥瘦等不同而產(chǎn)生的收入差距。忽視這一因素，而采用全縣統(tǒng)一的畝稅額標(biāo)準(zhǔn)顯然是不公平的。為了既公平，又連片，有的鄉(xiāng)采取了“按人按份”的土地分配辦法，承包差地的農(nóng)戶要比承包好田農(nóng)戶的面積多，甚至多一倍。這本是一項(xiàng)很好措施，而現(xiàn)在，承包差地農(nóng)戶的稅額卻大大提高。這有失公平。而養(yǎng)殖業(yè)不納稅，占農(nóng)業(yè)總收入60％的種植業(yè)，卻要負(fù)擔(dān)100％的農(nóng)業(yè)稅收，顯然是不公平的。

3.農(nóng)業(yè)稅制與穩(wěn)定土地承包經(jīng)營的要求相脫節(jié)

土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。為了穩(wěn)定農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，1998年中央決定將家庭土地承包經(jīng)營期延長30年不變。這是應(yīng)用“兩權(quán)分離”原理，明晰土地產(chǎn)權(quán)的成功措施。明晰土地產(chǎn)權(quán)在古代稱為“正經(jīng)界”，是基本農(nóng)業(yè)的政策。在明晰土地產(chǎn)權(quán)前提下，運(yùn)用政策優(yōu)勢加速土地資源流動(dòng)是我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)政策的基本點(diǎn)。農(nóng)業(yè)稅制是政府用于調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面的基本規(guī)制，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一要求。

明晰土地產(chǎn)權(quán)不只是指明確耕作權(quán)，更指明確承包人在土地流轉(zhuǎn)上（土地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓）的收益權(quán)。只有這樣，農(nóng)民才認(rèn)為土地是他的，才有投資、經(jīng)營積極性。在這方面，農(nóng)業(yè)稅收本應(yīng)起重要作用：（1）它的征收對象是土地，可起界定土地產(chǎn)權(quán)的作用；（2）它在向農(nóng)民征稅的同時(shí)，起到保護(hù)稅后合法收益的作用；（3）通過對土地租金、使用權(quán)買賣收益征稅等，在土地流轉(zhuǎn)方面起到確認(rèn)和保護(hù)承包人合法權(quán)益的作用?？梢?，農(nóng)業(yè)稅收應(yīng)當(dāng)是明晰土地產(chǎn)權(quán)的重要手段。

而現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制卻無法起到這些作用。（1）由于它是按“誰種田，誰繳稅，種什么，繳什么稅”進(jìn)行的，稅收都與土地產(chǎn)權(quán)歸屬無關(guān)，因而無法起到界定土地產(chǎn)權(quán)歸屬的作用；（2）由于它無法限止各種稅后攤派，也就無法起到保護(hù)農(nóng)民合法收益作用；（3）由于它不涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的稅收問題，也就無法保護(hù)承包人這方面的合法權(quán)益?？梢?，農(nóng)業(yè)稅制與鞏固和強(qiáng)化長期土地承包制要求是脫節(jié)的。而適應(yīng)這一要求的應(yīng)當(dāng)是土地使用稅。

上述制度性缺陷說明了農(nóng)業(yè)稅制度已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要求。因此，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的完成，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的稅收體系應(yīng)列入議事日程。我們設(shè)想，這一體系應(yīng)由“土地使用稅+增值稅+所得稅”組成。

四、結(jié)論

1.安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)證明，黨中央、國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革的決策是正確的，是依法規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要措施，是我國農(nóng)村繼、家庭承包經(jīng)營后的第三次革命。這次改革對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有十分重大的意義，也為“入世”后農(nóng)業(yè)政策的全面調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。

2.農(nóng)業(yè)增收是一切農(nóng)業(yè)公共政策的核心。只有農(nóng)民增收，才能從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，解決“三農(nóng)”問題。從這一意義上說，稅費(fèi)改革僅僅拉開了中國農(nóng)村“第三次革命”的序幕。國外實(shí)踐證明，發(fā)展農(nóng)場制經(jīng)濟(jì)是解決這一問題的有效途徑。

3.稅費(fèi)改革在減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也使農(nóng)業(yè)稅收自身缺陷較充分地暴露出來。因而在推進(jìn)稅費(fèi)改革的同時(shí)，我們還須進(jìn)一步研究建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)稅收體系問題。

4.安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革后的財(cái)政困難，也要求我們對現(xiàn)行“一刀切”的分稅制財(cái)政體制進(jìn)行改革，建設(shè)一個(gè)區(qū)別東、中、西部地區(qū)，有利于發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢的財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)架。

5.安徽省稅費(fèi)改革成功經(jīng)驗(yàn)還說明，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)稅收體系最適時(shí)機(jī)是在稅費(fèi)改革完成后。對于尚未進(jìn)行稅費(fèi)改革的地區(qū)來說，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是第一位的，否則，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)難以穩(wěn)定，下一步改革也沒有基礎(chǔ)。因此，我們主張農(nóng)業(yè)稅改革應(yīng)當(dāng)分兩步走：先進(jìn)行稅費(fèi)改革，然后是農(nóng)業(yè)稅制度的全面改革。

參考文獻(xiàn)：

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