摘要：農(nóng)村土地制度改革有一些從未涉足的盲點，也有一時無法解決的難點問題，我國的耕地究竟要有多大才能自給自足？如何限制一些決策者濫用土地？如何提高土地的質(zhì)量？如何才能最大限度地提高土地的使用效益？解決了這些問題，也就找到了農(nóng)村土地制度改革的亮點。

土地，是人類生存的基礎(chǔ)；農(nóng)村土地，是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地；中國農(nóng)村的土地，則是以分散經(jīng)營為主要內(nèi)容的，半商品化的，總體生產(chǎn)水平不高的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)場地。在這片土地上養(yǎng)育著十多億中國人，這是一個不小的功績。然而，卻又存在著農(nóng)村可耕面積逐年遞減，土地質(zhì)量蛻化，農(nóng)業(yè)整體效益不高等方面的問題。要解決這些問題，就要著力進行農(nóng)村土地制度改革，就要認識改革的盲點，分析改革的難點，探尋改革的亮點。

盲點

中國的經(jīng)歷了打土豪，分田地階段，互助合作階段，階段，聯(lián)產(chǎn)承包責任制階段。除了在階段出現(xiàn)了一些問題以外，應(yīng)該說，每一次，都提高了勞動生產(chǎn)率，提高了土地利用和再利用的價值，人們在充分利用土地資源方面還是想了很多辦法的。然而，在土地制度改革中有些深層的問題卻從未涉及，有些問題雖然涉及到了卻很少有人去探討和發(fā)掘。例如土地的物權(quán)問題、未來利潤分配問題、土地雇工問題等。這些看似簡單的問題，如果不認真予以研究并思考相應(yīng)的對策，將有可能成為土地制度改革的攔路虎。

1、土地的所有權(quán)問題。《土地法》規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！奔w是什么，邊界不清楚。由誰來代表集體擁有土地所有權(quán)呢？所謂集體所有，在許多地方實際上就是村干部所有。是由村干部說了算。國土資源局是為國家管理土地的專業(yè)部門，可他們對于全國農(nóng)村土地的管理權(quán)卻十分有限。他們必須在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。當?shù)胤近h政領(lǐng)導(dǎo)為了創(chuàng)造政績，以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展為借口，強行要求土地管理部門批撥土地的時候，他們不得不執(zhí)行；當村干部們不適當?shù)氖褂眉w所有的土地的時候，他們制止的手段又強硬不起來。中國是一個用中央集權(quán)制統(tǒng)治的國家，國土資源部門是中央的直屬企業(yè)，對于土地管理有著絕對的權(quán)威，那么，濫批濫建濫占耕地的問題為什么還會屢禁不止呢？究其原因，還是土地的所有權(quán)不明晰。國家管理土地的權(quán)力有限，地方政府則在不斷地分割著國有土地，在悄悄地蠶食可用耕地，在慢慢地擴大地方在土地上擁有的那部分權(quán)力。國有土地和集體土地的所有權(quán)應(yīng)該怎樣劃分？是促使土地的所有權(quán)逐步上升，還是任其不斷下滑？這是土地制度改革中的重要看點。長期困繞著人們的土地所有權(quán)不明晰和使用權(quán)不規(guī)范的問題，是基層干部對現(xiàn)行法律和政策理解有偏差而執(zhí)行不力，還是農(nóng)村土地制度設(shè)計本身有問題呢？

2、土地未來利潤的再分配問題。在高額利潤的誘導(dǎo)下，房地產(chǎn)愈炒愈熱，占用耕地的矛盾也越來越突出。特別是在一些中小城市，開發(fā)商所建的商品房一般不會超過七層，中間還要有綠化帶和花園，占用了大量的耕地。按照有關(guān)規(guī)定，土地征用費和青苗費都是一次性的，很多農(nóng)民失去了土地之后，得到的補償是有限的，青年人還可以外出打工糊口，老人和孩子的生計就成了一個不好解決的問題了。隨著房價的不斷上漲，房地產(chǎn)開發(fā)商和購買新房的住戶他們所擁有的房產(chǎn)是在不斷地增值，可是土地被征去了的農(nóng)民的疾苦是沒有多少人去關(guān)心的。由誰去給失去土地的農(nóng)民討回這個公道呢？是維權(quán)部門，還是地方政府？難道就不能采取一些辦法，將土地的未來利潤逐年返還一部分給農(nóng)民嗎？這是土地制度改革中不容忽視的一個重要問題。

一、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟對土地制度的需求與土地制度的供給現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)行土地制度供給結(jié)構(gòu)的簡單描述

從土地資源的配置和利用來看，土地制度結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容為產(chǎn)權(quán)規(guī)定和配置方式。我們有必要以此為分析線路，將現(xiàn)行土地制度供給的結(jié)構(gòu)進行簡單的框架性的描述。

憲法規(guī)定了中國目前土地的國有和集體兩種所有形式：即城市的土地屬于國家所有，土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；農(nóng)戶使用和經(jīng)營的宅基地和承包地、承包山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對集體土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。特別是農(nóng)村，集體和農(nóng)民不得私自改變土地的用途，并買賣土地或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地。

城市土地國家可以依法無償和有償出讓一定年限的土地使用權(quán)，農(nóng)村土地耕地和宅地由農(nóng)民經(jīng)營和居住和使用，耕地有承包經(jīng)營期限；國有土地使用權(quán)可以交易，但是用途轉(zhuǎn)變受到嚴格管制；城鎮(zhèn)住宅，視商品房、經(jīng)濟適用房、單位改革房等等的不同，其使用權(quán)的出租和交易，特別是改變用途，在法律和法規(guī)上也受到嚴格的控制。

國家對土地資源的分配進行高度集中和嚴格的管制。一是國家規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴格控制土地的用途的改變。城市編制城市用地規(guī)劃，改變用地性質(zhì)地需要由土地規(guī)劃部門和土地管理部門批準；農(nóng)村耕地，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民宅基地、農(nóng)村道路等建設(shè)用地外，改變用途首先要經(jīng)過國家征用變成國有土地后方可。二是高度集中土地資源的分配和管理權(quán)力。如《土地管理法》第45條規(guī)定：征用下列土地的，由國務(wù)院批準：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（3）其他土地超過70公頃的。此3條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案。

目前，我國土地所有和管理體制亟待改革已成為一種共識。其目前的特點是：1、農(nóng)村農(nóng)民對土地的權(quán)力較弱，集體所有實際上處在與國有不平等的交換制度上，農(nóng)村土地被征用為國有建設(shè)用地時，補償較少，并且補到農(nóng)民手中的不到10%；2、土地使用高度集中管理，使土地的流動和最優(yōu)利用受到限制，企業(yè)審批和使用土地的時間較長；3、土地交易有時暗箱操作，有的地方政府零地價出讓，土地征用和交易中容易發(fā)生賄賂和吃回扣等腐敗。這些問題的解決有賴于對以下幾個問題的認識。

第一，土地所有制怎樣確定

有的學(xué)者提出，中國的土地應(yīng)當私有化，特別是農(nóng)民的耕地和宅地應(yīng)當私有化。實際上這種主張除了我國經(jīng)濟制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權(quán)追索成本和復(fù)雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補和改良目前的兩種土地所有制。在農(nóng)村，繼續(xù)實行土地集體所有制，但強調(diào)農(nóng)民的《土地承包法》，再延長農(nóng)民的土地承包期；農(nóng)村土地征用為國有城市建設(shè)用地時，公益性用地，政府征收為國有后使用；商業(yè)性用地，國家征購后，再公開競價出讓給用地商，或者直接進入建設(shè)用的市場。但是，要提高征收和征購的補償標準。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變?yōu)閲型恋亍５?，農(nóng)村土地，農(nóng)民目前現(xiàn)在承包的耕地、林地、四荒等和農(nóng)民的住宅用地，999年歸農(nóng)民使用，農(nóng)村社區(qū)公共用地，也歸農(nóng)村社區(qū)居民公共使用，期限為200年。

實際上，除了廣東沿海特別發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經(jīng)濟有存在的意義外，廣大農(nóng)村傳統(tǒng)意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實際上淪為村委會和村支部所有制，一些地方甚至為村長所有制，導(dǎo)致村長暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費入畝，成為加重農(nóng)民負擔的基礎(chǔ)；三是農(nóng)村土地集體所有，對農(nóng)村婦女的土地權(quán)益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農(nóng)村集體土地實際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級黨政組織任命的，許多地方，即使當選村長也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認可不認可有關(guān)。因此，在政府低價征地時，村組織不但不能起保護農(nóng)民利益的作用，甚至成為損害農(nóng)民利益的工具。

因此，我認為，全部土地國有，農(nóng)民耕地和宅地999年屬于農(nóng)民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時，一般不會被考慮。然而，關(guān)于土地繼續(xù)實行目前的兩種所有制和將農(nóng)村集體所有制統(tǒng)一為國有制的爭論較為激烈，政府在短期內(nèi)考慮的復(fù)雜性，可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產(chǎn)生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底應(yīng)當定為多長

編者按：本論文主要從我國土地評估機構(gòu)的現(xiàn)狀分析；在政策法規(guī)和標準體系的指引下健康發(fā)展；形成了專業(yè)隊伍并走上發(fā)展正軌；找準了自身定位并建立持續(xù)發(fā)展的市場；我國土地評估機構(gòu)的制約因素分析；外國評估機構(gòu)的介入加劇競爭等進行講述，包括了土地評估機構(gòu)有力地配合了土地使用制度改革和土地市場建設(shè)、土地估價報告?zhèn)浒溉〈舜_認審批制，由機構(gòu)對土地估價結(jié)果獨立承擔責任等，具體資料請見：

內(nèi)容摘要：目前我國土地評估機構(gòu)有著良好的現(xiàn)狀，但是也存在一些問題，比如脫鉤改制不徹底、地方壁壘依然存在、外國評估機構(gòu)的介入加劇競爭、存在惡性競爭、市場接受度較差以及風險意識不夠等。本文就這些問題提出了若干建議。

關(guān)鍵詞：土地評估機構(gòu)脫鉤改制競爭風險保障

我國土地評估機構(gòu)已經(jīng)成為土地市場正常運行不可缺少的“媒介”。隨著土地市場活動的日益頻繁和活躍以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將為土地評估業(yè)提供更多的市場機會，帶來新的發(fā)展機遇。但同時，根據(jù)我國加入WTO的承諾，專業(yè)服務(wù)性行業(yè)將逐步對外開放，外國專業(yè)人員被允許進入我國市場。這樣，中外評估機構(gòu)不得不正面交鋒，既在評估業(yè)務(wù)上，也在人才的爭奪上，這種形勢迫使我國土地評估機構(gòu)必須直面自身的發(fā)展狀況并采取相應(yīng)措施。

我國土地評估機構(gòu)的現(xiàn)狀分析

我國的土地評估機構(gòu)從上世紀90年代初期的主要進行基準地價評估發(fā)展現(xiàn)在主要從事大量的宗地價格評估，評估機構(gòu)由當初的以政府事業(yè)單位性質(zhì)的“評估所”為主，逐漸發(fā)展成為完全市場化的中介評估機構(gòu)。

目前，我國土地所有和管理體制亟待改革已成為一種共識。其目前的特點是：1、農(nóng)村農(nóng)民對土地的權(quán)力較弱，集體所有實際上處在與國有不平等的交換制度上，農(nóng)村土地被征用為國有建設(shè)用地時，補償較少，并且補到農(nóng)民手中的不到10%；2、土地使用高度集中管理，使土地的流動和最優(yōu)利用受到限制，企業(yè)審批和使用土地的時間較長；3、土地交易有時暗箱操作，有的地方政府零地價出讓，土地征用和交易中容易發(fā)生賄賂和吃回扣等腐敗。這些問題的解決有賴于對以下幾個問題的認識。

第一，土地所有制怎樣確定

有的學(xué)者提出，中國的土地應(yīng)當私有化，特別是農(nóng)民的耕地和宅地應(yīng)當私有化。實際上這種主張除了我國經(jīng)濟制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權(quán)追索成本和復(fù)雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補和改良目前的兩種土地所有制。在農(nóng)村，繼續(xù)實行土地集體所有制，但強調(diào)農(nóng)民的《土地承包法》，再延長農(nóng)民的土地承包期；農(nóng)村土地征用為國有城市建設(shè)用地時，公益性用地，政府征收為國有后使用；商業(yè)性用地，國家征購后，再公開競價出讓給用地商，或者直接進入建設(shè)用的市場。但是，要提高征收和征購的補償標準。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變?yōu)閲型恋亍５?，農(nóng)村土地，農(nóng)民目前現(xiàn)在承包的耕地、林地、四荒等和農(nóng)民的住宅用地，999年歸農(nóng)民使用，農(nóng)村社區(qū)公共用地，也歸農(nóng)村社區(qū)居民公共使用，期限為200年。

實際上，除了廣東沿海特別發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經(jīng)濟有存在的意義外，廣大農(nóng)村傳統(tǒng)意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實際上淪為村委會和村支部所有制，一些地方甚至為村長所有制，導(dǎo)致村長暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費入畝，成為加重農(nóng)民負擔的基礎(chǔ)；三是農(nóng)村土地集體所有，對農(nóng)村婦女的土地權(quán)益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農(nóng)村集體土地實際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級黨政組織任命的，許多地方，即使當選村長也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認可不認可有關(guān)。因此，在政府低價征地時，村組織不但不能起保護農(nóng)民利益的作用，甚至成為損害農(nóng)民利益的工具。

因此，我認為，全部土地國有，農(nóng)民耕地和宅地999年屬于農(nóng)民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時，一般不會被考慮。然而，關(guān)于土地繼續(xù)實行目前的兩種所有制和將農(nóng)村集體所有制統(tǒng)一為國有制的爭論較為激烈，政府在短期內(nèi)考慮的復(fù)雜性，可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產(chǎn)生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底應(yīng)當定為多長